林文明
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公安部法制司关于建立和完善公安法规体系的意见
(１９９７年５月１２日早在１９９０年，第一次全国公安法制工作会议就明确提出：公安法制工作的基本任务和目标是：适应社会主义民主与法制建设的要求，不断完善公安法规体系改善执法活动，提高执法水平，健全公安执法监督机制，保障公安机关依法有效地行使职权，努力实现公安工作的制度化、法律化，把各项公安工作逐步纳入社会主义法制的轨道。”在１９９１年第十八次全国公安会议上，陶驷驹部长指出：“要加强公安法制建设和理论研究。今后十年，要逐步形成以人民警察法为主体，包括由组织法和执行职务法、基本法和各项专业法律法规以及内部规章制度组成的基本完备的公安法规体系，使公安机关各项工作都有法可依、有章可循，基本纳入法制轨道。”在１９９５年全国公安厅局长会议上，陶驷驹部长又一次明确指出：“要把立法工作作为做好各项工作的一项重要措施，针对各项业务工作和队伍建设中出现的新情况、新问题，抓紧制定、完善相应的法律、法规，力争在２０００年建立起比较完善的公安法规体系，做到有法可依。”党的十四届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标的建议》指出：建设社会主义民主和法制，推进政治体制改革是我国改革和现代化建设的重要保障；必须加快经济立法，逐步建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系因此，建立和完善公安法规体系，是公安法制建设的基本任务和目标之一建立科学、完善的公安法规体系的意义建立科学、完善的公安法规体系的必要性和重要性在于一、有助于增强立法预测性，科学地确定立法项目。进行立法预测是为了保证立法工作的科学性和可行性，通过预测，可以了解和展望现行法律的社会效果，从而适时进行立、改、废工作，使法律在发挥社会作用方面达到理想的程序。但是立法预测不能仅凭主观臆想，而要根据社会和立法发展的规律以及对立法、司法实践经验的总结来进行。长期以来，由于对公安法规体系的研究不够，公安立法工作特别是有的行政法规和部门规章的制定存在一定的盲目性，有时为了某项工作的临时需要而即时动议、零打碎敲，缺乏深入的调查研究，未能从宏观上进行立法论证从而影响到法规体系整体功能的发挥。因此，建立科学、完善的公安法规体系有助于增强公安立法工作的预测性，使公安立法工作能够协调有序地进行二、有助于提高公安机关的执法水平，加强公安队伍的法制化管理；也有助于公安机关和人民警察充分履行职能提供法律保障。公安机关是重要的执法部门之一其执法活动要纳入法制轨道，就必须严格依法办事。依法办事的前提就是要“有法可依”。建国以来，特别是十一届三中全会以来，公安业务工作在主要方面已经基本实现了有法可依、有章可循。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，社会治安出现了许多新情况、新问题，对公安工作提出新的更高的要求。然后有的现行法律对社会的调控能力减弱，甚至发生矛盾，以至于在处理一些新问题时出现无法可依或者法律依据不足的情况，使公安执法工作处于被动状态。同时，随着政府职能的转变，公安体制也发生了很大的变化，对公安队伍的管理单纯依靠政策、政治工作和现行的法律、法规已难以调整，必须依靠完备的法律制度来调整，依靠有强制约束性的法律和法规来制约，用科学的法规体系来协调各方面的关系，才能使公安队伍具有强大的凝聚力和战斗力，真正提高公安机关的执法水平，做到从严治警依法治警。因此，建立科学、完善的公安法规体系，可以增强公安队伍的法制化管理，提高行政执法效率。同时也为公安机关和人民警察依法执行职务，充分行使管理职能提供了法律上的保障，从而将公安工作真正纳入法制轨道三、有助于公安法制建设的完善与发展。公安法制工作是公安工作的重要组成部分，是做好各项公安工作的根本保证。党的十一届三中全会以来，特别是近几年公安法制工作有了较快的发展，取得了长足进步。随着社会的不断进步，公安实施对公安法制工作提出了更高的要求。一方面，我们在公安法制建设过程中积累了很多经验，需要从理论上加以总结；另一方面，在当前公安工作的立法、执法、提高人民警察素质等方面，也遇到了一些难题，解决这些解题，迫切需要加强公安法规体系的理论研究。如何建立起科学、完善的公安法规体系，恰恰是公安法制建设中比较薄弱的环节。因此，制定科学、完善的公安法规体系可以更好地促进公安法制工作，使公安法制工作得到进一步加强四、有助于进一步加强我国社会主义民主与法制的建设。党的十三大明确提出“一手抓建设和改革，一手抓法制”，把法制与建设和改革摆到了同等重要的位置建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制，是我国社会主义现代化建设的重要目标和任务。而加强公安法制建设是其中一个极为重要的方面。公安机关是国家政权的重要组成部分，是维护国家政治安全和社会治安，保障社会主义现代化建设顺利进行的一支重要力量，同时也是国家的重要执法机关，负有维护国家尊严维护法律秩序和神圣职责。公安机关执法情况和执法形象的好坏，直接关系到国家的荣誉、社会的稳定以及党和政府的威信。从一定意义上说，一个国家的公安法制状况如何，在一定程度上可以反映出这个国家民主与法制的状况。因此，建立科学、完善的公安法规体系不仅是公安法制建设的需要，也是适应我国社会主义民主与法制建设的需要公安法规体系的概念及构成一、什么是公安法规体系所谓法律体系是指以一国现行有效的法律规范为基础，以调整不同社会关系的部门为主体，以宪法为统帅，形成的多层次、多部门、内容和谐一致、形式完整统一的有机整体。它应该包括这样几方面的内容：一是构成法律体系的法律规范，既包括一国内具有法律效力的现行法律规范，又包括将要制定或者需要制定的法律规范；二是组成法律体系的法律规范，根据所调整的社会关系的性质和要素的不同分别形成若干个并行的法律部门，这些法律部门的并行关系，构成法律体系的横向结构；三是组成法律体系的法律规范，根据其适用范围和效力的不同，形成不同等级的层次，这些不同等级层次的法律、法规、规章之间的相关系，构成法律体系的纵向结构；四是作为一个系统，法律体系要求其内部的法律、法规、规章之间，横向联系和纵向联系相互协调统一，具备体系的有机性和整体性构成，即内容上和谐一致，形式上完整统一公安法规体系，作为国家法律体系中的一个组成部分，其内容和形式也要符合法律体系构成的基本要求。我们认为，公安法规体系，应该是以人民警察法为主线调整公安工作的各个方面，层次结构合理，既相对独立、又有机联系的法规体系将人民警察法作为主线，是因为它在公安法规体系中占有极为重要的地位，它直接产生于宪法，将宪法有关的原则规定具体化，对我国人民警察的性质、任务、作用、体制、组织、机构、职责、权限和警务保障等各个方面做出了明确的规定在公安法规体系中起着主导和支配作用。因此，公安法规体系应当是以人民警察法为主线公安法规体系作为一个系统，要求其内部在横向和纵向构成上做到内容和谐一致，形式完整统一。所谓内容和谐一致，是指构成公安法规体系的公安部门主体法规之间以及各个层次的公安法律、法规、规章之间，都要做到协调一致。除了每项公安法规要符合宪法及其有关法律外，还要与同一层次的法律、法规保持一致，不能相互矛盾；下一层次的公安法规要根据上一层次的有关公安法律、法规来制定不能相互违背。同时还要根据形势的变化，对已有的公安法规进行废、改工作，及时调整公安法规体系的内容，使其在新的情况下，达到新的统一所谓形式完整统一，是指在公安法规体系的表现形式上要规范。公安法规的制定，要严格按照法律规定的权限，使公安法律、法规、规章形式规范，结构严谨、内容明确二、公安法规体系在国家法律体系中的地位公安法规体系是国家法律体系的重要组成部分，公安法规体系既有构成国家行政法规体系，调整公安机关与其他国家机关、团体、企业事业单位和公民之间在维护国家安全、社会治安、公共秩序中发生的各种法律关系的公安法规，又有一定数量的打击刑事犯罪，办理刑事案件的公安刑事法规，这部分公安刑事法规体现出作为执法主体的公安机关的特殊性，体现着公安机关打击敌人、惩治犯罪的刑事司法任务，是国家刑事法规体系的重要组成部分三、公安法规体系的构成公安法规体系的建立，就是把众多内容不同、形式各异的各种公安法律规范根据一定的标准进行科学的分类，并按照一定的原则，将各部门法规组织成一个内容和谐一致、形式完整统一的整体。因此，建立公安法规体系，首先应当对公安法规进行科学的分类，这是公安法规体系建设中非常重要的问题，它不仅反映公安法规体系内部相互联系、相互作用的客观规律，而且对公安法制建设具有重大的理论和实践意义。在对公安法规进行分类时，首先遇到的问题是：对现有的公安法规进行分类，还是在公安法规体系建设的理论指导下，在现有公安法规的基础上，着眼于公安法制建设的总趋势，进行较为规范的分类。如果我们把着眼点放在后者，那么就会出现理论与实践的差距，即有些设想存在的公安法规，不可能在现有的公安法规中找到。不过，既然我们要研究公安法规体系的构成，那么还是应该从理论研究的角度，结合现有的公安法规，进行较为科学的分类。公安法规的调整范围是极其广泛的，其内容涉及公安工作的方方面面，公安法规的分类也像其他法律规范的分类一样，按照不同的方法，可以划分出不同的类别，我们认为，公安法规的分类应当从公安工作的实际出发，以公安法规体系的科学构成为指导，以警务内容为依据，以各项目的效力等级为原则，以警察法调整范围为主线进行分类。从这一观点出发，公安法规应由这样六部分构成，即公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规、公安监督法规。实际上，这六部分法规构成了公安法规体系的横向关系公安法规体系的横向
